Decreto Sicurezza – Sulla retroattività decideranno le Sezioni Unite

Le norme che hanno abrogato i permessi di soggiorno per motivi umanitari, contenute nel decreto legge n. 113 del 2018, convertito nella legge  n. 132 del 2018, sono o meno applicabili ai giudizi già in corso prima della loro entrata in vigore?  Sulla questione dovrà pronunciarsi la Cassazione a Sezioni Unite, investite dalla prima sezioni civile con ordinanza interlocutoria n. 11749 del 3 maggio 2019.

Due le questioni sulle quali i giudici chiedono l'intervento delle Sezioni Unite:

1)    La normativa introdotta con il d.l. n. 113 del 2018, nella parte in cui ha modificato la preesistente disciplina del permesso di soggiorno per motivi umanitari, sostituendola con la previsione di casi speciali di permessi di soggiorno, si applica  anche alle domande di riconoscimento del permesso di soggiorno per motivi umanitari proposte prima dell'entrata in vigore (5/10/2018) della nuova legge oppure tali domande devono essere esaminate sulla base della normativa esistente al momento della loro presentazione?

2)    il riconoscimento del diritto al permesso di soggiorno per motivi umanitari al cittadino straniero che abbia realizzato un grado adeguato di integrazione sociale in Italia, deve o meno fondarsi – come ritenuto da Sez. 1 ord. 23 febbraio 2018, n. 4455 – su una effettiva valutazione comparativa della situazione soggettiva ed oggettiva del richiedente con riferimento al Paese d'origine, al fine di verificare se il rimpatrio possa determinare la privazione della titolarità e dell'esercizio dei diritti umani, al di sotto del nucleo ineliminabile costitutivo dello statuto della dignità personale, in correlazione con la situazione d'integrazione raggiunta nel Paese d'accoglienza?

Il contrasto giurisprudenziale su applicabilità del decreto sicurezza alle domande già presentate prima della sua entrata in vigore

"La normativa introdotta con il decreto legge n. 113 del 2018 nella parte in cui ha modificato la preesistente disciplina del permesso di soggiorno per motivi umanitari dettata dall'art. 5, c.6, del d.lgs. n. 286 del 1998 e dalle altre disposizioni consequenziali, sostituendo/a con la previsione di casi speciali di permessi di soggiorno, non trova applicazione in relazione alle domande di riconoscimento di un permesso di soggiorno per motivi umanitari proposte prima dell'entrata in vigore (5/10/2018) della nuova legge, le quali saranno pertanto scrutinate sulla base della normativa esistente al momento della loro presentazione".

È questo il principio di diritto enunciato dalla Corte di Cassazione – prima sezione civile – con la sentenza depositata il 19 febbraio 2019.

Conclusione, questa, non condivisa dall'ordinanza interlocutoria del 3 maggio 2019, in cui i giudici sostengono invece l'applicabilità immediata delle nuove disposizioni a tutti procedimenti in corso, e non solo a quelli in cui le domande sono state presentate dopo la sua entrata in vigore.

Da qui la rimessione degli atti di causa al Primo presidente della Cassazione, per l'eventuale assegnazione alle Sezioni Unite.

Le argomentazioni contenute nell'ordinanza del 3 maggio 2019

I punti principali intorno a cui ruotano le perplessità dei giudici, rispetto alle conclusioni della sentenza n. 4890/2019  sono i seguenti:

• In presenza di una legge sopravvenuta entrata in vigore in pendenza di un procedimento amministrativo e giurisdizionale, il giudice per poterla applicare non è chiamato a verificare l'esistenza nella nuova legge di una disposizione speciale che ne preveda l'immediata applicazione; il giudice infatti è tenuto ad applicarla, poiché «le leggi e i regolamenti divengono obbligatori» quando entrano in vigore (il quindicesimo giorno successivo alla loro pubblicazione), «salvo che le leggi stesse stabiliscano un termine diverso». La nuova legge contiene una norma di diritto intertemporale, qual è l'art. 1 (comma 9), che indica chiaramente che alle situazioni pendenti, ove accolte in sede amministrativa, si applichi il meccanismo di conversione del permesso umanitario nel permesso «in casi speciali»: dal che si ricava, di conseguenza, che il legislatore ha inteso escludere che alle situazioni pendenti siano da applicare le norme ormai abrogate.  
• L'univoco tenore della norma segna il confine in presenza del quale il tentativo interpretativo deve cedere l passo al sindacato di legittimità costituzionale. L'ipotizzata esigenza di evitare disparità di trattamento e di trattare ugualmente le «situazioni soggettive omogenee» non sussiste: infatti se una disparità di trattamento vi fosse nella legge questa sarebbe rimediabile solo all'esito di un giudizio di legittimità costituzionale. In ogni caso, la situazione dei richiedenti che abbiano ottenuto dalle Commissioni territoriali il parere positivo sui gravi motivi di carattere umanitario (comma 9) è diversa da quella dei richiedenti che abbiano ottenuto il rigetto della loro domanda; se una differenza è ravvisabile questa è dovuta allo scorrere del tempo e alla diversa collocazione in esso dei fatti giuridici, ma questa situazione ben può legittimare una diversa modulazione dei rapporti che ne scaturiscono e giustificare una differenziazione normativa, trattandosi di situazioni solo apparentemente omogenee  
• Il conseguimento della protezione umanitaria è una fattispecie complessa e a formazione progressiva e procedimentale. In relazione alle fattispecie a formazione progressiva non si può parlare di retroattività: la fattispecie non si è formata finché il procedimento è in corso, e quindi non di retroattività della norma sopravvenuta si può parlare, ma semplicemente di applicazione immediata in situazioni «aperte» e in fieri. La giurisprudenza di legittimità anche in materia di diritti fondamentali si è più volte pronunciata nel senso dell'immediata applicabilità della legge sopravvenuta in mancanza di diritti quesiti o fatti compiuti. Ad avviso dei giudci, non si può riconoscere alla semplice presentazione della domanda di protezione l'effetto di costituire una posizione giuridica acquisita, prevalente sullo jus superveniens. Si è in presenza, al più, di un affiidamento di fatto della parte nell'applicazione di una legge o di un'altra per la decisione sulla domanda di protezione, ma l'amministrazione è tenuta ad applicare la normativa vigente al momento del provvedimento, «a nulla rilevando che, in ipotesi, la domanda sia stata presentata sotto la vigenza di una legislazione più favorevole al richiedente.

Infine, la Corte ha colto l'occasione per sottoporre alle Sezioni Unite alcuni dubbi in merito al principio enunciato dalla Corte di Cassazione nella sentenza n. 4455/2018.

Con questa sentenza la Corte ha interpretato l'art. 5, comma 6, del d.lgs. n. 286 del 1998 nel senso che il diritto al permesso di soggiorno per motivi umanitari può essere riconosciuto al cittadino straniero «che abbia realizzato un grado adeguato di integrazione sociale in Italia, la quale deve fondarsi su una effettiva valutazione comparativa della situazione soggettiva ed oggettiva del richiedente con riferimento al Paese d'origine, al fine di verificare se il rimpatrio possa determinare la privazione della titolarità e dell'esercizio dei diritti umani, al di sotto del nucleo ineliminabile costitutivo dello statuto della dignità personale, in correlazione con la situazione d'integrazione raggiunta nel Paese d'accoglienza».

Ad avviso del Collegio, non solo, la suddetta valutazione comparativa presenta un contenuto vago e indefinito, ma lo stesso parametro dell'integrazione sociale è il prodotto di un'operazione ermeneutica che poggia su basi normative assai fragili, non ravvisandosi alcuna disposizione che la preveda come condizione per il rilascio del permesso umanitario.

Il suddetto principio, ad avviso dei giudici, si espone a dubbi e incertezze interpretative che non favoriscono un'applicazione coerente e uniforme dell'istituto nella pratica giurisprudenziale, con l'effetto di alimentare di fatto il contenzioso, in particolare con riguardo ai profili dell'integrazione o inserimento sociale nel territorio nazionale e della caratterizzazione del rischio in caso di rimpatrio nel Paese di origine.

Da qui i dubbi sulla sua applicazione ovviamente nel caso in cui si reputassero ancora in vigore i previgenti parametri normativi della protezione per motivi umanitari.

Fonte: Corte di Cassazione